Vilka fördelar har funktionskrav för leverantörer och hur kan man hjälpa upphandlare att utforma kravspecifikationer och upphandlingsdokument på ett sätt som passar leverantörer och marknaden bättre? Tendium träffade Christer Fröling som skrivit boken Funktionskrav i upphandling – Konsten att köpa rätt vara till rätt pris för en intervju. I detta inlägg delar han med sig av djupgående och värdefull kunskap inom området offentlig upphandling till Tendiums läsare. Lär dig allt om funktionskrav i offentlig upphandling med Christer och Tendium, och skapa bättre förutsättningar för ditt anbudsarbete!
Vad är funktionskrav?
Kortfattat, förklarar Christer, kan funktionskrav beskrivas som ett sätt att formulera krav där man undviker många detaljer. Upphandlingen utformas enligt en process som fokuserar på vad målet med upphandlingen är. Vilket problem är det som upphandlingen ska lösa och hur kan det beskrivas utan väldigt specifika detaljkrav? Det handlar om att ta fram rätt typ av krav, och i rätt mängd. Dessa kallas funktionskrav och utgör en enklare form av krav som uppfyller målet för upphandlingen, men inte heller stänger möjligheter för leverantörer att lämna anbud. Upphandlingsmyndigheten skriver att funktionskrav syftar till att beskriva vad som ska uppnås, i stället för att som i detaljkrav, beskriva hur något ska uppnås.
“I grund och botten handlar det om att hjälpa upphandlare att förstå att de måste ha en process för att ha kontroll på vilka krav de ställer. Det är inte bara att hälla in dem. Det gäller att hitta rätt krav och att sen ha förmåga att uttrycka dem på rätt sätt, att undvika detaljerna om du inte absolut måste ha med dem.”, säger Christer.
Christer berättar att han i arbetet med boken läst kravspecifikationer med hundratals krav, där han fortfarande, efter att ha läst alla, undrar vad det faktiskt är som efterfrågas. Han förklarar att det ibland behövs detaljerade krav, men att upphandling med funktionskrav handlar om att identifiera var man som upphandlare behöver vara detaljerad. Detta kan betyda att identifiera olika gränsytor där en specifik lösning måste kunna levereras för att helheten ska fungera i slutändan. Funktionskrav innebär alltså att vara specifik där det behövs, inte överallt. Det krävs således samstämmighet rörande upphandlingens mål och mening hos den upphandlande myndigheten.
“Det är den här delen av processen jag försöker beskriva i boken, att samla experterna i ett rum. Låt dem inte skriva allt möjligt i en specifikation som sedan skickas ut, för alla har varsin bild av vad som faktiskt ska göras. Man lyckas inte förmedla det till varandra, utan det blir kaos i specifikationerna om det överhuvudtaget blir någon läsbarhet i dem.”, berättar han.
Funktionskrav gör att fler kan lämna anbud
Detaljkrav, förklarar Christer, kan vara att efterfråga till exempel ett specifikt antal USB-portar på en dator som ska köpas in. Har leverantörens produkt för få portar kan denne inte vara med och lämna anbud. Om det visar sig längre fram att kravet på USB-portar inte egentligen var så specifikt eller viktigt, utan att det snarare rör sig om att datorn i fråga behövde ha vissa anslutningsmöjligheter, har upphandlaren gått miste om anbud från leverantörer som kanske kunde uppfylla vad den upphandlande myndigheten egentligen efterfrågar. Kravställningen är då detaljerad, men inte utifrån ett faktiskt behov. I stället baseras detaljerna på ett löst antagande om vad som kan komma att behövas eller att någon beskrivit vad denne använder idag utan att ta reda på vad marknaden faktiskt kan och vill erbjuda.
Christer menar att upphandlare i ett sådant läge kan använda sig av funktionskrav, det vill säga öppnare krav. För att täcka upp för osäkerheten som dessa eventuellt skapar kan upphandlingsdokumenten i stället kompletteras med relevanta frågeställningar. På så vis får leverantören möjlighet att visa hur denne kan möta upphandlarens behov, i stället för att stängas ute från en upphandling på grund av ett krav som kanske egentligen kan lösas på annat vis. Det handlar alltså om att utgå från leverantörens kunskap om området, i stället för att upphandlaren gissar, formulerar eller ritar upp vad som behövs i detalj. Kraven formuleras med fokus på funktionen av det som upphandlaren behöver och efterfrågar, medan leverantören ansvarar för att formulera lösningen och visa vad man kan.
“Det är inte jag som gör designjobbet som upphandlare. Jag ska inte designa det som efterfrågas. Det är ju leverantören som ska göra det. Men många gånger så hamnar upphandlare där. Man börjar rita upp systemet själv, och det blir bara fel, för man har ingen aning om vad man håller på med, men man gissar.”, säger Christer.
Genom att formulera funktionskrav håller upphandlare alltså alla alternativ öppna så länge det går. Christer förklarar att det handlar om att det kanske inte går att förutse redan från början vad som blir viktigast i slutändan, och att inte stänga upphandlingen baserat på sådana osäkra antaganden.
“Som en del i upphandlingsprocessen har jag ju som upphandlare möjlighet att evaluera olika lösningar och jämföra dessa mot varandra. Det finns alla möjliga utvärderingsmodeller som gör att jag har möjlighet att inte låsa mig för tidigt. Oftast tvingas upphandlare fatta dåliga beslut alldeles för tidigt, eftersom de har frågat efter något och inte har möjlighet att backa ur utan att börja om helt.”, säger Christer.
Vilka fördelar har funktionskrav för en leverantör?
Christer har skrivit boken för upphandlare. Den syftar till att effektivisera upphandlingsformen, minska resursslöseriet och i längden göra att skattepengar kan användas på ett bättre sätt. Men vad har detta för konsekvenser för en leverantör? Finns det fördelar med funktionskrav i offentlig upphandling ur ett leverantörsperspektiv?
Leverantörens kunskap som utgångspunkt
Funktionskrav innebär uppenbara fördelar för en leverantör, menar Christer. En av de tydliga effekterna är möjligheten att offerera det som blir bäst för den enskilda leverantören. Det kan exempelvis vara så att upphandlaren inte har så stor insikt i branschen eller de varor och tjänster som efterfrågas, eller att leverantören har kännedom om och tillgång till en nyare variant av en vara eller tjänst.
Med en öppnare kravställning finns möjlighet att skriva anbud med utgångspunkt i leverantörens kunskap och det som leverantören har möjlighet att erbjuda, i stället för att upphandlingen utformas utifrån upphandlarens (ibland begränsade) kännedom om marknaden och leverantörerna. Christer förklarar att upphandlare på det sättet minskar risken att leverantörer avstår från att lämna anbud och att fler leverantörer har möjlighet att lämna anbud. Om det till exempel inte är optimalt för ett företag att behöva offerera en utgående modell, finns risken att de väljer bort att delta i upphandlingen.
“En välfungerande kravmängd i ditt upphandlingsunderlag gör att jag som leverantör ser vad du frågar efter. Jag förstår vad du vill ha, vilket problem du vill lösa och vilka effekter du vill åt. Upphandlaren fokuserar på Vilket är problemet? och Vad gäller för förutsättningar och antaganden? medan leverantören svarar med hur behovet kan uppfyllas och hur problemet kan lösas. ”, säger Christer.
Mindre risker för leverantörer
En annan viktig effekt av funktionskrav i offentlig upphandling är den minskade risken det innebär för en leverantör. Christer menar att leverantören definitivt kan minska sin tekniska risk i ett anbud, vilket också betyder att det kommer att bli billigare. Leverantören slipper bygga in “kuddar” och ta höjd för okända saker och otydliga krav i sin offert bara för att det är svårbedömt vad upphandlaren vill ha.
Det betyder däremot inte att leverantören tjänar mindre pengar, förklarar Christer. Snarare kan en leverantörer säkerställa att denne värnar om sitt varumärke och har möjlighet att leverera den bästa lösningen med största möjliga marginal. Christer berättar att upphandlare ibland kravställer inte bara en produkt, utan också till exempel tjänsteleveranser. Leverantören tar höjd för kostnaden, till exempel genom särskild support efter leverans, men inser sedan att leveransen inte var så komplicerad som man trott. Då har leverantören fortfarande levererat för ett väldigt högt pris. Kortsiktigt kan detta verka fördelaktigt. Leverantören tjänar snabbt mycket pengar. Det biter en dock snart i svansen, menar Christer.
“Den jag har sålt till begriper att de betalar för mycket och känner sig lurade. Kortsiktigt kanske man kan tjäna på att jag får sälja någonting med höga marginaler för att stor del av risken inte slog in. Men långsiktigt påverkar det mitt varumärke. Det upplevs inte seriöst om jag låter en kund betala massa pengar för något de inte får någonting för.”
Problemet behöver inte ligga hos leverantören. Snarare rör det sig om hur upphandlingen är utformad. En leverantör löper risk att drabbas av ett dåligt rykte för att denne helt enkelt inte förstod vad upphandlaren frågade efter.
“Det finns gott om sådana exempel”, berättar Christer, “där man kan läsa om ‘misslyckade’ upphandlingar, försenade leveranser och juridiska stämningar till höger och vänster.”
“Upphandlingen är sådan”, fortsätter han, “att jag som leverantör måste svara att jag uppfyller dina krav och sen ge det ett pris. Det är ingen kul del av arbetet att försöka kvantifiera risk. Det är bara osäkert för alla inblandade. I en upphandling med funktionskrav är det framförallt osäkerhet och en massa riskpåslag som en leverantör inte behöver hålla på med. Det är också ett plus att leverantören själv får styra vad man faktiskt vill leverera. Leverantören får möjlighet att erbjuda upphandlaren den bästa lösningen för bägge parter.”
Effektivitet och smidighet
Förutom möjligheten att styra vad som offereras till upphandlaren, samt att kontrollera riskerna, är en annan effekt av funktionskrav att projektet går mycket smidigare för leverantören. Det krävs färre omtag och mindre krångel. Resursplaneringen är en av de faktorer som kan bli rätt redan från början, eftersom leverantören kan förstå upphandlaren korrekt direkt. Om upphandlare och leverantör dessutom har en process för dialog under kontraktsuppföljningen finns möjligheten att tillsammans göra projektet mycket effektivare.
“Oftast rör det sig om ett fast pris. Som leverantör förlorar jag på att komma på för sent att jag faktiskt inte har förstått upphandlaren. Då måste jag ju komma med en ny release, variant eller vad det nu innebär för mig, och det förlorar jag en massa pengar på. Det är klart att det finns olika grader av förlust beroende på projekt, men ibland kan svansen av missförstånd och saker som inte passar ihop vara jättelång. Det innebär extra tid och extra jobb, när jag kanske planerat mina resurser för annat, så funktionskrav i offentlig upphandling handlar om riskminimering.”, förklarar Christer.
Kan en leverantör påverka en upphandlare?
Funktionskrav har tydliga fördelar för alla aktörer i upphandlingskedjan, men går det som leverantör att påverka en upphandlande myndighet att formulera funktionskrav istället för en detaljerad kravställning? Kan leverantören hjälpa upphandlaren att bli bättre? Ja, menar Christer. Det kan vara svårare när det kommer till exempelvis mindre kommuner, där det kanske inte finns rätt stöd eller möjligheter för att jobba med utformningsprocessen av upphandlingar. Med större upphandlande organisationer finns dock fler möjligheter till att våga och att bli bättre. Christer menar att upphandlarna inte bör se det som förlust av tid om ett upphandlingsunderlag tar längre tid att utforma. De investerar tid i början och vinner tid i leveransskedet, som blir effektivare.
Organisatorisk insikt
För en förändring av hur kravspecifikationer utformas krävs framförallt organisatorisk insikt hos en upphandlande myndighet. Det betyder, förklarar Christer, att upphandlaren måste förstå att dagens tillvägagångssätt och utformning som används inte är bra. Det krävs insikt om att detta utgör ett problem för leverantörer.
Möjliga leverantörer kan i detta läge bjudas in till en tidig dialog för att hjälpa upphandlaren att ta fram upphandlingsunderlag, så länge det görs korrekt och inom ramarna för aktuell upphandlingslagstiftning. Christer tar i sin bok upp att detta måste skötas snyggt. Det måste föras protokoll och säkerställas att ingen otillbörlig påverkan sker. Allt måste vara öppet och transparent. Men här finns möjlighet för upphandlaren att komma till nya insikter och ta fram underlag som fungerar bättre för leverantörer och marknaden.
“Upphandlare kan fokusera framåt på vad leverantörer faktiskt kan och vill leverera, men man ska aldrig glömma bort att det måste finnas ett syfte. Upphandlaren är kunden och det är de som ska bli nöjda i slutändan.”, säger Christer.
Färdiga former fungerar inte för alla upphandlingar
Det är inte ovanligt att upphandlande myndigheter använder sig av färdiga mallar för utformningen av upphandlingar. Dessa är inte alltid optimala för de upphandlingar de används till och kan ibland förstöra en hel del, förklarar Christer.
“Det skapas mallar som hjälper folk att upprepa samma problem om och om igen.”, säger han. “Upphandlare är inte med i hela processen, de lär sig inte av misstagen, utan upprepar dem.”
Leverantörer kan alltså genom dialog försöka hjälpa till att synliggöra problemen för en upphandlare, så att upphandlaren i sin tur kan jobba för att upphandlingsdokumenten ska bli bättre utformade. Christer exemplifierar:
“Om en upphandlare upphandlar ismaskiner till ishallen en gång under sin karriär så kan man inte räkna med att folk ska behöva förstå hur en ishall eller en ismaskin fungerar, men då behöver upphandlaren förstå att man måste ta hjälp i det fallet. Upphandlaren behöver ha en process att hålla i sig i. Jag som upphandlare behöver inte vara världsbäst på ismaskiner, men jag behöver förstå att jag inte förstår, och ta den hjälp som krävs.”
Det är ett komplext jobb att vara upphandlare, förklarar Christer, men det finns fina exempel på välfungerande upphandlingsprocesser. I dialog med upphandlande myndigheter kan leverantörer hänvisa till förslag på sådana upphandlingsutformningar som fungerar bra och är väl anpassade till den aktuella marknaden. En leverantör kan alltså försöka förbättra sina utsikter och proaktivt hjälpa upphandlande myndigheter att utforma öppna och mer välfungerande upphandlingsdokument och kravspecifikationer.
Vill du läsa mer om proaktivt anbudsarbete och hur du som leverantör får bättre koll på din marknad och de upphandlande myndigheter som är relevanta för just dig? Läs våra blogginlägg Offentliga affärer – Från reaktiv till strategisk försäljning och Maximera din försäljning till offentlig sektor.
Mindre resursslöseri och bättre försäljning
Christer vill, precis som Tendium, minska resursslöseriet i försäljningen till offentlig sektor. Det rör sig i slutändan om hur vi använder skattepengar. Den offentliga marknaden omsätter cirka 800 miljarder kronor i Sverige varje år och stora summor slösas på dåligt fungerande upphandlingsprocesser. Christer förklarar också att det som leverantör inte är särskilt roligt att sitta med ett projekt där alla kunder blir missnöjda. Upphandlaren har helt enkelt köpt fel sak, eftersom upphandlingsdokument och kravställning gör det svårt att köpa rätt.
“Som leverantör får mitt varumärke i det läget jättestryk, fast det inte är mitt eget fel. Det är ingen som blir glad av att det är sådant enormt resursslöseri. Jag hoppas att boken kan bidra och bli drivkraften för att det här ska bli bättre.”, avslutar han.
Våra källor
I detta inlägg har vi arbetat med:
Christer Fröling, VD, säljchef och seniorkonsult på REUSE Scandinavia. Han har en magisterexamen som systemingenjör från University of Liverpool och är diplomerad förändringsledare. Han har jobbat inom flera olika ledande roller inom systemutveckling, bland annat för Saab och Ericsson. Han har sedan 2012 huvudsakligen fokuserat på AI, naturlig språkförståelse (NLP) samt effektivisering inom privat och offentlig sektor.
Digitalisering och offentlig upphandling är områden som särskilt intresserar Christer. Han har lång erfarenhet av både anbudsgivning och upphandling av tekniska system. Förutom att föreläsa och blogga har han skrivit boken Funktionskrav i Upphandling – Konsten att köpa rätt vara till rätt pris som handlar om hur den tekniska utvecklingen gjort att upphandlande individer eller organisationer saknar den kompetens som krävs för att upphandla ett tekniskt system. På grund av detta ställs felaktiga krav som ökar risken för kvalitetsproblem, leveransförseningar och projektfördyrningar.
Boken behandlar de olika faserna av en upphandling och fokuserar på den komplexa uppgiften att kravställa på rätt sätt. Den förser läsare med praktiska tips för kravställning, regler för kravkvalitet, kravmönster och metoder för enkel systemanalys av upphandlingsföremål.
Köp boken här eller läs mer om Christers arbete på hans blogg.
